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Landesverfassungsgericht NRW (Auszug)

V E R F A S S U N G S G E R I C H T S H O F
FUR DAS LAND NORDRHEIN-WESTFALEN
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL

VerfGH 2/98

[...]

3. Die Aufgabenübertragung in § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 UG wird  den landesverfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht. Nach dieser Vorschrift ist der Studierendenschaft die Aufgabe zu gewiesen, die Belange ihrer Mitglieder in Hochschule und Gesellschaft wahrzunehmen. Diese Aufgabe hält sich bei verfassungskonformer Auslegung im Rahmen dessen, was legitimerweise zum Verbandszweck der Studierendenschaft gemacht werden darf. Der Studierendenschaft wird insbesondere kein allgemeinpolitisches Mandat eingeräumt. Eine Auslegung dieser Vorschrift dahin, dass die Studierendenschaft sämtliche Belange der Studierenden wahrnehmen kann, also auch solche, die keinen hochschul- oder studierendenspezifischen Bezug haben, wäre nicht mit Art. 4 Abs. 1 LV NRW i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar.

Eine derart weite Auslegung ist auch nicht geboten. Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Sinngehalt der Vorschrift legen vielmehr eine verfassungskonforme Deutung im Sinne eines auf gruppenspezifische studentische Belange begrenzten partikulären politischen Mandats nahe. Der Regelungsgehalt der Vorschrift kann verfassungskonform dahin verstanden werden, dass sich die Wahrnehmungskompetenz der Studierendenschaft (nur) auf die Belange "ihrer Mitglieder", in deren Eigenschaft als Mitglieder der Studierendenschaft erstreckt, also auf Belange, die gerade in der Zugehörigkeit zur Gruppe der Studierenden und deren spezifischer Situation als Lernende an einer Hochschule gründen. "Belange der Mitglieder" im Sinne des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 UG sind mithin solche, die sich aus der sozialen Rolle der Studenten als Studierende ergeben und für studentische Mitglieder der Gesellschaft nach allgemeiner Anschauung auch typisch sind (vgl. BverwGE 59, 23l, 238).
Auch der Gesetzgebungsgeschichte läßt sich nicht entnehmen, dass der Wille des Gesetzgebers auf ein allgemeinpolitisches Mandat der Studierendenschaft gerichtet gewesen wäre. Zwar könnten Äußerungen der Landtagsabgeordneten Fitzek auf ein sehr weites Verständnis im Sinne gesellschaftlicher Belange hindeuten (vgl. Plenarprotokoll 12/62 vom 27. Juni 1997, S. 5109 (C) sowie Plenarprotokoll 12/47 vom 29. Januar 1997, S. 3826 (A) und (C). Demgegenüber ist jedoch in den Beratungen zum Änderungsgesetz wiederholt betont worden, dass ein allgemeinpolitisches Mandat der Studierendenschaften nicht beabsichtigt sei (vgl. etwa die Äußerungen der Ministerin für Wirtschaft [=Wissenschaft] und Forschung Brunn, Plenarprotokoll 12/47 vom 29. Januar 1997, S. 3931 (A) und Plenarprotokoll 12/62 vom 27. Juni 1997, S. 5110 (A) sowie des Abgeordneten Kessel, Plenarprotokoll 12/62 vom 27. Juni 1997, S. 5107).

Für die einschränkende Auslegung spricht schließlich, dass im Gesetzgebungsprozess die verfassungs- und bundesrahmenrechtlichen Vorgaben ausführlich geprüft worden sind mit dem Ziele, ihnen zu genügen. (Nur) die einschränkende, auf die gruppenspezifischen Belange der Studierenden bezogene Auslegung des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 UG wird den rahmenrechtlichen Vorgaben des § 41 Abs. 1 HRG gerecht. Danach kann das Landesrecht vorsehen, dass an den Hochschulen zur Wahrnehmung hochschulpolitischer, sozialer und kultureller Belange der Studierenden, zur Pflege der überregionalen und internationalen Studentenbeziehungen sowie zur Wahrnehmung studentischer Belange in Bezug auf die Aufgaben der Hochschulen (§§ 2 und 3 HRG) Studierendenschaften gebildet werden. Die Aufzählung der Aufgaben, die der Studierendenschaft nach § 41 Abs. 1 HRG übertragen werden können, weist keinen abschließenden, sondern lediglich einen beispielhaften Charakter auf (BVerwG, Urteil vom 25. Mai 1999 - 6 C 14.98 - M.w.N.). Die Studierendenschaft ist aber grundsätzlich auf die Wahrnehmung von Aufgaben mit Hochschul- und Studienbezug beschränkt.

Offen bleiben kann, welche Bedeutung dem Satzteil "in Hochschule und Gesellschaft" in § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 UG zukommt. Denkbar ist einmal, dass diese Wendung dem Prädikat "wahrzunehmen" zugeordnet ist. Bei dieser Zuordnung konkretisiert der Satzteil, in welchen Bereichen die Studierendenschaft studententypische Belange wahrnehmen kann, Die Studienrendenschaft ist nicht darauf verwiesen, hochschulbezogene, soziale oder kulturelle Belange der Studierenden ausschließlich in der Hochschule zu vertreten. vielmehr gehört es zu ihrem Aufgabenkreis, studentenspezifische Belange gerade auch in der Gesellschaft zur Geltung zu bringen. Bestimmte Belange können überhaupt nur sinnvoll "in der Gesellschaft" wahrgenommen werden. So hat etwa die Diskussion um Art und Höhe der studentischen Ausbildungsförderung ihren zentralen "Standort" nicht in der Hochschule, sondern in der Gesellschaft, wo verschiedene Interessengruppen um knappe Haushaltsmittel konkurrieren.

Denkbar ist aber auch eine Zuordnung der Wendung "in Hochschule und Gesellschaft" zu dem Satzteil "die Belange ihrer Mitglieder". Bei dieser Zuordnung würde zum Ausdruck gebracht, dass die gruppenspezifischen Belange der Studierenden ihren Bezugspunkt sowohl in der Hochschule als auch in der Gesellschaft haben können. Studentische Belange in der Gesellschaft sind entgegen der Auffassung der Antragsteller aber nicht alle gesellschaftlichen Belange, die auch für Studierende relevant sind, sondern nur solche, die für die Studierenden als studentische Mitglieder der Gesellschaft typisch oder spezifisch sind. Hierzu können etwa die Wohnraumsituation von Studierenden studentische Wohnungsvermittlung) oder die verbilligte Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs (Semesterticket) gerechnet werden. Die Vorschrift erfasst danach sowohl hochschulbezogene als auch gesellschaftsbezogene gruppenspezifische Belange der Mitglieder der Studierendenschaft. Welcher Auslegung der Vorzug zu geben ist, bedarf keiner Klärung durch den Verfassungsgerichtshof; denn beide Deutungen erfassen - verfassungskonform - lediglich gruppenspezifische Belange.

4. Gegen die Regelung des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 UG bestehen ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken. § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 UG weist der Studierendenschaft die Aufgabe  zu, an der Erfüllung der Aufgaben der Hochschulen (§ 3 UG), insbesondere durch Stellungnahmen zu hochschul- und wissenschaftspolitischen Fragen, mitzuwirken. Diese Regelung verleiht der Studierendenschaft entgegen der Auffassung der Antragsteller kein allgemeinpolitisches Mandat; sie stellt bei sachgerechter Auslegung auch kein Einfallstor für die faktische Wahrnehmung eines allgemeinpolitischen Mandats dar.
Die Regelung des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 UG bewirkt, dass die Vertretung der studentischen Interessen und Belange durch die Studierendenschaft sich auch auf die in § 3 UG genannten Aufgaben der Hochschulen beziehen kann (vgl. dazu auch § 41 Abs. 1, letzte Alternative HRG). Der Studierendenschaft wird die Befugnis übertragen, an der Erfüllung der Hochschulaufgaben gemäß ihrem allgemeinen auf die Hochschul- und Studierendenbelange bezogenen Auftrag mitzuarbeiten. "Mitwirkung" im Sinne des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 UG ist auf eine unmittelbare Aufgabenerfüllung gerichtet; ein Engagement der Studierendenschaft mit lediglich mittelbarem oder losem Bezug zu den Aufgaben der Hochschulen ist keine "Mit-Wirkung", sondern eine eigenständige, die Wahrnehmungskompetenz Überschreitende und von der Regelung nicht erfasste Aktivität. "Mitwirkung" setzt grundsätzlich einen unmittelbaren Beitrag zur Erfüllung der Hochschulaufgaben voraus; Beiträge mit lediglich mittelbarem Bezug zu den Hochschulaufgaben sind ihrem Charakter nach weder Mitwirkung noch dienen sie der Aufgabenerfüllung im Sinne der zu prüfenden Norm.

Die Bezugnahme auf die in § 3 aufgeführten Aufgaben der Hochschulen ermöglicht der Studierendenschaft mithin nur eine spezifisch hochschul- und wissenschaftsbezogene Mitwirkung. Auch soweit nach § 3 Abs. 1 Satz 2 UG die Hochschulen an der Erhaltung des demokratischen und sozialen Rechtsstaates mitwirken und zur Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen beitragen, geschieht dies nur im Rahmen ("dabei") der zentralen Aufgabe der Hochschulen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UG, nämlich der "Pflege und Entwicklung der Wissenschaften durch Forschung, Lehre und Studium". Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Mitwirkung nach § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 UG "insbesondere durch Stellungnahmen zu hochschul- oder wissenschaftspolitischen Fragen" erfolgt. Entgegen der Auffassung der Antragsteller zwingt dies5er Satzteil nicht zu dem Umkehrschluss, dass die Studierendenschaft auch zu Stellungnahmen mit nicht hochschul- oder wissenschaftspolitischem Inhalt berechtigt ist, sofern der Inhalt nur in irgendeiner Weise im Zusammenhang mit der Erhaltung des demokratischen und sozialen Rechtsstaates und der Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen steht. Vielmehr ist das Wort "insbesondere" auf Grund seiner Stellung in dem Nebensatz dahin zu verstehen, dass die Studierendenschaft nicht nur durch Stellungnahmen zu den näher umschriebenen Fragen, sondern auch auf andere Weise an der Erfüllung der Hochschulaufgaben mitwirken kann. Denkbar sind etwa Veranstaltungen oder Informationsbroschüren zu hochschulbezogenen Themen, Hilfestellungen oder Einführungen für Erstsemester oder Arbeitskreise mit konkretem Hochschul- oder Wissenschaftsbezug.

5. Auch § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 UG, der der Studierendenschaft die Aufgabe zuweist, auf der Grundlage der verfassungsmäßigen Ordnung die politische Bildung, das staatsbürgerliche Verantwortungsbewusstsein und die Bereitschaft zur aktiven Toleranz ihrer Mitglieder zu fördern, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Politische Bildung, staatsbürgerliches Verantwortungsbewusstsein und Toleranzbereitschaft sind Ziele, die das gesteigerte Interesse der Studierenden wie der Allgemeinheit verdienen und deren Förderung sich zur Selbstverwaltung anbietet (vgl. BVerwGE 59, 231, 236; OVG NRW, OVGE 33, 130, 141; OVG NRW, Beschluss vom 11. September 1998 - 25 B 1951/98 -; abweichend zwischenzeitlich OVG NRW, OVGE 44, 166, 166 f.). Es besteht ein anerkennenswertes öffentliches Interesse, dass der sich auch auf die vorgenannten Ziele erstreckende Ausbildungsauftrag der Hochschulen unterstützt wird durch mitwirkende Aktivitäten der Studierendenschaften. Dem Ausbildungsziel ist es in besonderer Weise förderlich, wenn Eigeninitiative und verantwortungsvolles Engagement der Selbstverwaltungsorgane der Studierenden zur politischen Bildung und zum staatsbürgerlichen Verantwortungsbewusstsein beitragen.

Mit der Aufgabenzuweisung in § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 UG wird den Studierendenschaften entgegen der Auffassung der Antragsteller kein allgemeinpolitisches Mandat eingeräumt. Diese Vorschrift verleiht den Studierandenschaften nicht die Befugnis, allgemeinpolitisch tätig zu werden und im Namen der Studierenden eigene politische Forderungen zu formulieren und zu vertreten. Die Förderung der politischen Bildung und der staatsbürgerlichen Verantwortung der Studierenden ist etwas anderes als das Eintreten und werben für eigene politische Ziele. Mit dem Förderauftrag unvereinbar sind daher einseitige politische Werbung, Agitation, Propaganda, Herabsetzung und Verhöhnung. Politische Bildungsförderung verlangt eine am Neutralitätsgebot orientierte Berücksichtigung verschiedener politischer Sichtweisen. Diesem Ziel werden zum Beispiel Informationsangebote, Arbeitskreise, Veranstaltungen oder Veranstaltungsreihen gerecht, in denen unterschiedliche Positionen zu Wort kommen können (vgl. dazu auch OVG NRW, OVGE 33, 130, 141; OVG NRW, Beschluss vom 11. September 1998 - 25 B 1951/98 -; OVG Bremen, NVwZ 1999, 211 f.; HessVGH, NVwZ-RR 1991, 639, 640; HessVGH, WissR 1997, 173, 174).

6. Auch § 71 Abs. 2 Satz 3 UG verstößt bei verfassungskonformer Auslegung nicht gegen die Landesverfassung. Soweit die Studierendenschaft und ihre Organe nach § 71 Abs. 2 Satz 3, 1. Halbsatz UG für die in § 71 Abs. 2 Satz 2 UG genannten Aufgaben, also im Rahmen ihrer Wahrnehmungskompetenz, Medien aller Art nutzen können, ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und wird von den Antragstellern auch nicht angegriffen.

Soweit nach § 71 Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz UG die Studierendenschaft und ihre Organe "in diesen Medien auch die Diskussion und Veröffentlichung zu allgemeinen gesellschaftspolitischen Fragen ermöglichen" können, entspricht die Regelung - jedenfalls bei verfassungskonformer Auslegung - ebenfalls den (landes-)verfassungsrechtlichen Anforderungen. Das mit der Regelung verfolgte Ziel, den Studierenden ein Forum für Diskussionen und Veröffentlichungen mit allgemeinem gesellschaftspolitischem Bezug zu eröffnen, ist als "legitime öffentliche Aufgabe" im Sinne der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung anzuerkennen. Die in § 71 Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz UG vorgesehene Medien(mit)nutzung bedeutet eine ergänzende Konkretisierung der legitimen Bildungsförderung im Sinne des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 UG. Die Schaffung der Möglichkeit, allgemeine gesellschaftspolitische Fragen öffentlich zu diskutieren, sich darüber in Medien auszutauschen und Meinungen Dritter innerhalb der Studierendenschaft zur Diskussion zu stellen, dient der Förderung der politischen Bildung der Studierenden und ist damit eine Aufgabe, an deren Erfüllung der Gemeinschaft gelegen sein muss. Zugleich wird dadurch ein Beitrag zur Unterstützung kultureller und musischer Interessen der Studierenden geleistet (vgl. HessVGH, NVwZ-RR 1991, 639, 640).

Ebensowenig wie § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 UG ermächtigt § 71 Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz UG die Studierendenschaft zur Wahrnehmung eines allgemeinpolitischen Mandats. Die Studierendenschaft darf die Medien nicht dazu nutzen, eigene Stellungnahmen, Meinungsäußerungen, Positionen oder Urteile zu Fragen mit allgemeiner gesellschaftspolitischer Bedeutung zu veröffentlichen; sie darf insoweit ein eigenes politisches Engagement weder verfolgen noch erkennen lassen. Das Gesetz weist ihr bei der Aufgabenerfüllung - nicht anders als etwa in § 71 Abs. 2 Nr. 6 und 7 UG für die Förderung der kulturellen und sportlichen Belange der Studierenden - eine lediglich dienende Rolle zu (vgl. OVG Bremen, NVwZ 1999, 211). Deshalb sind nach § 71 Abs. 2 Satz 4 UG Diskussionen und Veröffentlichungen im Sinne des Satzes 3 deutlich von Verlautbarungen der Studierendenschaft und ihrer Organe abzugrenzen. Es darf für den unbefangenen Mediennutzer nicht der Eindruck Entstehen, dass Artikel von außenstehenden Dritten der Studierendenschaft als Urheberin zugerechnet werden können.

Auch der Gesetzgebungsgeschichte ist - wie ausgeführt - nicht zu entnehmen, dass die Einführung eines allgemeinpolitischen Mandats angestrebt war. Vielmehr war die Neuformulierung der Aufgabenzuweisung in § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 UG eine Reaktion auf die aus Sicht des Gesetzgebers zu enge Auslegung des § 71 Abs. 3 UG a.F. durch das Oberverwaltungsgericht des Landes NRW (vgl. Ministerin Brunn, Plenarprotokoll 12/47 vom 29. Januar 1997 sowie Plenarprotokoll 12/60 vom 25. Juni 1997, S. 4917; Denninger, 18. Sitzung des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung am 17. April 1997, Ausschussprotokoll 12/546 vom 17. April 1997; Fitzek, Plenarprotokoll 12/60 vom 25. Juni 1997, S. 4914 f.). Mit der Neufa5ssung des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 UG wollte der Gesetzgeber klarstellen, dass beispielsweise im Publikationsorgan der Studierendenschaft abgedruckte Interviews mit ehemaligen Widerstandskämpfern und KZ-Häftlingen (vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 23. April 1997 - 25 E 265/97 -) oder vergleichbare Veröffentlichungen von der auf politische Bildung und staatsbürgerliches Verantwortungsbewusstsein zielenden Wahrnehmungskompetenz des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 UG erfasst sein sollen, ohne damit der Studierendenschaft ein allgemeinpolitisches Mandat einzuräumen.

Die Regelung in § 71 Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz UG erweist sich allerdings nur dann als verfassungsgemäß, wenn sie unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einschränkend ausgelegt wird. Da die aus den Beitragsleistungen der Mitglieder aufgebrachten Haushaltsmittel der Studierendenschaft für eine Vielzahl von hochschul- und studentenspezifischen Aufgaben zu verwenden sind, entspricht die Ermöglichung der Mediennutzung durch Dritte nur dann dem Gebot der Verhältnismäßigkeit, wenn die hierfür eingesetzten Mittel sowohl zu den Kosten aller Aufgaben als auch zu den Kosten der Mediennutzung im Sinne des § 71 Abs. 2 Satz 3, 1. Halbsatz UG in einem angemessenen Verhältnis stehen.

Die Regelung des § 71 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz UG beschränkt zunächst selbst durch Bezugnahme auf den 1. Halbsatz ("in diesen Medien") die Möglichkeit, Dritten ein Diskussionsforum zur Verfügung zu stellen, auf solche Medien, die von der Studierendenschaft und ihren Organen genutzt werden. Auch die Formulierung "ermöglichen" verdeutlicht, dass das Diskussionsforum nur in den "eigenen" Medien der Studierendenschaft eröffnet werden soll. Dies sind die Informations- und Publikationsorgane, mit denen die Studierendenschaft und ihre Organe über ihre Tätigkeit sowie hochschul- und studentenspezifische Themen und Vorgänge berichten und informieren. Das schließt es aus, Zeitschriften, Broschüren, Bücher oder andere Medien aus Mitteln der Studierendenschaft zu finanzieren, die allein der Darstellung und Diskussion allgemeiner gesellschaftspolitischer Fragen durch Dritte dienen. Aber auch die Informationsorgane der Studierendenschaft dürfen nach Umfang und Kostenaufwand nicht überwiegend dazu verwendet werden, ein allgemeines Diskussionsforum zur Verfügung zu stellen; Drittbeiträge dürfen nicht den zentralen Teil und Inhalt der Veröffentlichung ausmachen, sondern lediglich ergänzende Bei- oder Zugabe sein.

Wie allgemein zur Förderung der politischen Bildung dargelegt, sind die Studierendenschaft und ihre Organe bei der Zurverfügungstellung eines Diskussionsforums im Sinne des § 71 Abs. 2 Satz 3 UG zur Zurückhaltung und Neutralität verpflichtet. Unter Vermeidung von Einseitigkeiten haben sie verschiedene politische Sichtweisen zu berücksichtigen und ihnen gleichberechtigten Zugang zu ihren Publikationsorganen zu gewähren. Mit diesem Inhalt ist § 71 Abs. 2 Satz 3 UG mit der Landesverfassung vereinbar.

7. Die Regelungen des § 71 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, 3, 4 und Satz  3 UG verstoßen, da sie kein allgemeinpolitisches Mandat eröffnen, auch nicht gegen das in der Landesverfassung verankerte Demokratieprinzip (vgl. Art. 2 LV NRW).

Dr. Bertrams
Dr. Bilda
Dr. Lünterbusch
Prof. Dr. Dres. h. c. Stern
Prof. Dr. Schlink
Pottmeyer
Dr. Brossok

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